BUREAUCRATIE

Le terme « Bureaucratie » est un terme complexe car derrière ce simple mot se cache deux définitions au sens distinct mais pouvant être complémentaire. Pour beaucoup de personne le terme « Bureaucratie » est un synonyme péjoratif d’administration. Cette définition n’est pas entièrement fausse, la bureaucratie est une forme d’organisation de l’administration même si dans la théorie des organisations la bureaucratie est là pour améliorer le système administratif. Le terme « bureaucratie » désigne aussi une forme de pouvoir exercée par l’Etat et qui englobe la bureaucratie au sens administratif.

Prononciation :

[byRokRasi]

Etymologie :

               Le mot « bureaucratie » est composé du mot latin bruna (étoffe grossière de laine brune) et du verbe kratéein (être fort, puissant, dominer, exercer le pouvoir).

Définition :

Le terme bureaucratie désigne deux notions distinctes :

• une organisation administrative

En sociologie, la bureaucratie désigne une organisation officielle caractérisée par la division du travail, les procédures, la division des responsabilités, une structure d’autorité hiérarchique et des relations impersonnelles. Le terme a été vulgarisé par le sociologue et économiste allemand Max Weber (1864 – 1920). Il s’applique à toute forme d’organisation, bien qu’on l’associe surtout aux pouvoirs publics.

• une forme du pouvoir politique

Exercice autoritaire du pouvoir par un appareil administratif constitué par l’Etat ou par un parti unique dans un contexte non démocratique. En politique, la bureaucratie désigne une forme d’Etat où le pouvoir est exercé et transmis par l’appareil administratif qui gomme la plupart des défauts et des qualités individuelles et qui met en valeur celles de l’organisation.

Le terme « Bureaucratie » à travers l’histoire :

               Au début du XIV^ème siècle, il est utilisé pour indiquer le tapis sur lequel on fait des comptes et par extension a fini par désigner la table où l’on fait les comptes et le lieu où l’on fait les comptes. Progressivement, le mot s’est mis à nommer un organisme fournissant des prestations d’intérêt général, soit un établissement, une institution ou un service chargé de concevoir, de préparer, d’administrer ou de contrôler un plan et enfin l’ensemble des professionnels en charges des tâches administratives d’organisation et de contrôle. En 1764, le baron Frédéric - Melchior de Grimm attribue la paternité du mot au physiocrate Vincent de Gournay (1712 – 1759), qui faisait des bureaux une forme de pouvoir.

Mirabeau en fait usage un peu plus tard pour désigner le département des finances qu’il considère réduit en bureaucratie. Cependant, c’est seulement à partir de Hegel (1770 – 1831) que la bureaucratie se constitue en tant que concept politique.

Le terme de bureaucratie dès ces premières utilisations ouvre des débats. Les premières oppositions apparaissent avec Marx (1818 – 1883) qui redéfinit la pensée de Hegel sur le sujet.

Hegel pour décrire l’Etat, le représente selon un schéma à trois niveaux hiérarchiques. Au sommet, le pouvoir ; à la base, la société civile et entre les deux, les relais administratifs qui constituent le rôle médian entre les deux autres niveaux. Selon lui « l’Administration est l’esprit de l’Etat ».

               A cette description, Marx réplique « La Bureaucratie n’est pas l’esprit de l’Etat, mais son manque d’esprit ». Marx transforme donc le terme d’Administration en Bureaucratie, ce qui le transforme d’une qualification positive à une qualification négative. Chez Marx, la bureaucratie est liée au pouvoir dont elle est l’instrument. Marx élabore par la suite une théorie de l’Etat qui implique une critique de la bureaucratie.

               Le terme de bureaucratie est aussi repris par la suite par d’autres personnalités tel que Lénine, Trotski, Gramsci, Rosa Luxemburg… qui analysent le passage de la bureaucratie, conçue comme un système de transmission à la bureaucratie considérée comme un système de décision. En terme de structure, on ne distingue plus trois étages mais deux. Les deux étages du sommet étant maintenant confondus.

               Khrouchtchev, lui reste sur une analyse à trois niveaux en précisant que la bureaucratie est un problème d’administration et non un problème de pouvoir.

Un auteur, un point de vue, une définition :

Selon Max Weber : elle peut être définie comme un système d’organisation fonctionnelle du travail et la spécialisation des compétences. Elle ne concerne pas seulement l’administration publique ; elle caractérise le fonctionnement des grandes organisations privées dans les sociétés industrielles.

Selon Mintzberg : La bureaucratie est la configuration idéale favorisant le contrôle de gestion orienté vers les résultats, adaptée à un environnement stable mais complexe où il faut déléguer les opérations à un personnel qualifié autonome capable de traiter tous les éléments d’une situation en fonction d’une obligation de résultats descriptibles avec précision sur un horizon à court terme.

Selon Karl Marx : La bureaucratie se considère comme le but ultime de l’Etat. Les buts de l’Etat se transforment en but des bureaux, et les buts des bureaux en but de l’Etat. La bureaucratie devient un cercle dont personne ne peut s’échapper.

Selon Merton : La bureaucratie permet de prévoir la conduite des autres et un système stable d’attentes mutuelles est ainsi crée. De plus, ce formalisme facilite les interactions entre les personnes quelles que soient leurs attitudes réelles. De cette manière, le subordonné est protégé de l’arbitraire de son supérieur étant donné qu’un ensemble de règles mutuellement reconnues régit les actions de l’un et de l’autre.

Selon Kafka : Il s’agit d’un système mécanisé. L’un des traits essentiels de la bureaucratie est qu’il est difficile de savoir où, quand et comment on décide.

Selon Crozier : La bureaucratie peut être abordée à travers le problème du changement dans les organisations. Crozier met en évidence le conflit entre les deux objectifs considérés comme contradictoire d’efficacité dans l’instant et de capacité d’adaptation au changement. Les règles impersonnelles, la centralisation, constituent des moyens bureaucratiques d’éviter des adaptations et des changements. En effet, un système bureaucratique d’organisation est un système d’organisation dans lequel existe le circuit « erreur – information – corrections fonctionnelle » ou encore qu’une organisation bureaucratique serait une organisation qui n’arrive pas à se corriger en fonction de ses erreurs.

Le problème de la bureaucratie à travers l’analyse des organisations :

               L’élaboration du concept de bureaucratie s’est effectuée en trois temps. Dans une première étape, Max Weber insiste surtout sur la rationalité de l’organisation bureaucratique. Dans la seconde étape, Merton met l’accent sur des processus de dysfonctionnement. Et la troisième étape d’après les thèses de Whyte et de Riesman constitue un retour à Weber.

               Selon Max Weber, la bureaucratie est un instrument de rationalisation dont se dotent les organisations. Il définit le type idéal de la bureaucratie qui comporte trois traits essentiels :

• L’impersonnalité des règles, la règle exprime la manière dont le responsable aurait pris la décision. La règle est appliquée par les fonctionnaires de manière abstraite et impersonnelle.

• Le caractère d’expert et de spécialité des fonctionnaires, le rôle de chaque fonctionnaire est bien défini, avec une forte spécialisation. Chaque poste possède un ressort de compétence (domaine de règle à appliquer et circonscription géographique ou symbolique).

• Un système hiérarchique contraignant impliquant subordination et contrôle, l’état veut éviter que les fonctionnaires soient corrompus. Il les contrôle fréquemment : inspection financière, inspection générale, commission de discipline.

               A la suite de Max Weber, deux courants s’opposent : d’un côté, la plupart des auteurs pensent que le développement des organisations bureaucratiques correspond à l’avènement de la rationalité dans le monde moderne et que la bureaucratisation est supérieure à toutes les autres formes possibles d’organisation. De l’autre, beaucoup d’auteur, souvent les mêmes, considèrent les organisations comme une mise en marche vers l’esclavage de la race humaine.

               Ce paradoxe est donc resté longtemps en place, paralysant l’évolution de la pensée bureaucratique. Par la suite Robert K. Merton sans rompre avec la pensée Wébérienne a analysé le phénomène bureaucratique du point de vue des dysfonctions.

               En reprenant l’idée de l’idéal-type wébérien, Merton réalise une étude des dysfonctionnements de la bureaucratie, là où Weber avait souligné une rationalité efficace. Par ailleurs, son étude opte pour l’échelle globale : il essaye de cerner les incidences de la bureaucratisation sur les gens qui la vive. Merton remarque que plus une bureaucratisation tend à introduire une autorité proche de l’idéal-type rationnel-légal, plus les dysfonctionnements et la routine en paralysent le caractère rationalisant. Il trouve une explication dans l’appropriation du modèle bureaucratique par les acteurs qui appliquent, sans adaptation aucune, le droit et les règles formalisés à l’écrit. L’apport principal de Merton est d’avoir introduit le coté négatif du concept de fonction : la dysfonction – et par là, la dualité entre des phénomènes explicites favorisant l’ajustement d’un système, et des phénomènes implicites l’entravant.

Un autre apport est la distinction entre fonction manifeste et fonction latente : la première amène une conséquence attendue, la seconde une conséquence inattendue et attribuée à une autre fonction que celle initialement assigné. Enfin, les travaux de Merton ont donné lieu à pléthore d’étude empirique de qualité, sur des organisations de toutes tailles, privée ou publique…, études ayant affiné les questions de transition entre modèles traditionnels et bureaucratiques, de diversité des bureaucraties, de légitimation…

               Par la suite, Philip Selznick insiste sur la nécessaire légitimation de l’action de l’organisation auprès de ses membres et de son environnement. Son analyse prend réellement la suite de celle de Merton : il valide le concept de dysfonctions dans ses études, mais montre qu’elles ne doivent pas leurs existences qu’à la multiplication des règlements et à l’assimilation d’un schéma de pensée bureaucratique.

D’après Selznick, une grande part des dysfonctionnements est dûe à l’inévitable spécialisation des activités : les acteurs tendent à se focaliser sur les objectifs de leurs fonctions et de leurs groupes. Par ailleurs, l’environnement extérieur exerce une pression importante, notamment à travers la délégation d’activités à l’extérieur qui peuvent entraver la stratégie et l’autonomie de l’entreprise. Travail repris par d’autres sociologues tels que Bendix, Blau et Goudner qui sont considérés comme les fondateurs de la théorie des « cercles vicieux bureaucratiques ».

               Le cercle vicieux bureaucratique est une des théories de Michel Crozier sur le changement dans la bureaucratie, le changement par crises. C’est un processus cyclique en trois phases :

• Dans toute bureaucratie, il existe des zones d’incertitude. Ces zones d’incertitude constituent des marges de liberté pour les acteurs concernés. Les acteurs en usent pour accroître leur pouvoir. Le résultat n’est pas celui prévu par les règles, c’est un dysfonctionnement.

• Si les acteurs exagèrent, le dysfonctionnement devient insupportable aux autres acteurs. Il compromet l’atteinte des buts de l’organisation, il y a crise.

• Pour résoudre la crise, on élabore de nouvelles règles, plus compliquées.

               Cependant, bien que l’analyse en termes de dysfonctions et des cercles vicieux bureaucratiques constituent un socle théorique de l’analyse des organisations bureaucratiques, cette analyse reste pour beaucoup de sociologues « statique » d’où la nécessité d’une réflexion sur les problèmes de changement dans une organisation bureaucratique à travers la notion de la stratégie de l’acteur et  du système bureaucratique de l’organisation.

               Pour cela, M. Crozier propose d’étudier les caractéristiques de la bureaucratie non pas comme étant des dysfonctions mais comme des objets rationnels d’un système. Ainsi à travers l’étude de deux cas, il a dégagé quatre traits essentiels de ce qu’il appelle « un système d’organisation bureaucratique » :

• Le développement des règles impersonnelles assurant indépendance et sécurité au fonctionnaire mais aussi son isolement ;

• La centralisation des décisions pour éliminer tout pouvoir discrétionnaire ;

• L’isolement de chaque catégorie professionnelle et la pression du groupe sur l’individu ;

• Le développement de pouvoir parallèle autour des zones d’incertitudes.

Selon Crozier, un système bureaucratique d’organisation est un système où le processus de correction des actions fonctionne mal, c’est un système qui ne sait pas se corriger. On est typiquement dans un modèle de cercles vicieux où la rigidité des tâches et l’isolement des catégories professionnelles provoquent des problèmes dont les individus vont se servir pour accroître leur pouvoir, cette position entraîne des frustrations et des pressions qui elles-mêmes suscitent l’édiction de nouvelles règles et le renforcement de la centralisation.

               A travers ces différentes variantes, nous pouvons constater que les problèmes de bureaucratie sont ceux de l’organisation prise en un sens qui déborde largement la notion d’administration. Selon G. Friedmann, la notion d’organisation ne concerne pas un secteur particulier et délimité de la vie sociale. Elle s’applique à l’ensemble des secteurs d’activité.

Verbatim :

Citation et Idée sur la Bureaucratie :

• La bureaucratie n’est que paperasserie, c’est-à-dire lenteur, inefficacité et rigidité.

• La bureaucratie est un centre de coût, où il y a peu de services en retour des taxes et impôts que l’on paye.

• C’est un organisme trop réglementé.

• C’est un service qui abuse de son pouvoir discrétionnaire. Trop soumis à l’autorité ou à l’influence des politiciens élus.

• La bureaucratie fait un usage excessif des formulaires et des procédures de validation, ce qui ralentit les démarches administratives.

• La bureaucratie équivaut à inefficacité, paresse et dépense inutile.

• Bureaucratie. Le moyen le plus rationnel que l’on connaisse pour exercer un contrôle impératif sur des êtres humains. [Max Weber]

• Chaque révolution s’évapore en laissant seulement derrière elle le dépôt d’une nouvelle bureaucratie. [Franz Kafka]

Illustration : Le cas politique de la bureaucratie en U.R.S.S. :

En 1949, le régime soviétique différait des économies occidentales uniquement du point de vue de l’intensité du système bureaucratique. L’opposition entre le régime soviétique et l’Ouest n’est pas une opposition de nature, mais une de forme, puisque l’U.R.S.S. est une tentative d’institution bureaucratique totale, alors que les régimes occidentaux ne représentent que des bureaucraties fragmentées, des systèmes concentrationnaires inachevés.

Le régime social russe permet de dégager ce qui menace les pays de l’Ouest, dans leur course effrénée à la centralisation du pouvoir économique et politique. Le régime social de l’U.R.S.S., des pays de l’Est à l’époque, et celui de la Chine décrit un « capitalisme bureaucratique total » alors que les pays industrialisés d’Occident illustrent un « capitalisme bureaucratique fragmenté ». La bureaucratie est interprétable comme le produit organique de la concentration du capital, qui présuppose un arsenal de contrôle des tâches.

A l’Est, l’Etat fixe les normes de la production, la société bureaucratique fait un partage net entre une nouvelle couche d’exploitants qui concentre le pouvoir économique et politique et les exécutants devant réaliser la production définie. Les acteurs n’ont plus de marge de manœuvre, leur action ne crée rien, puisque les dirigeants prévoient le résultat de cette action et misent dessus. Le système concentrationnaire est une séparation complète entre direction et exécution, il désarticule le corps social, puisque la tête commande en dehors du corps qu’elle dirige.

               Cette coupure entre direction et exécution est totalement consommée dans le régime social de la Russie, où la nouvelle couche sociale créée concentre tous les pouvoirs. Cette couche sociale sépare le mouvement ouvrier en séparant le prolétariat du parti révolutionnaire qui assume la direction. Le principe de la division du travail, propre au capitalisme bureaucratique est reconduit de manière totale. Le mouvement ouvrier n’a ainsi aucune prise sur le pouvoir politique et économique.

               Le système concentrationnaire fonctionne selon le principe de cloisonnement des exécutants, la vie est assumée uniquement par la tête qui prétend la diriger. Le monopole bureaucratique est en fait un monopole de conscience, une appropriation négative de cette conscience qui, du même coup, dilapide ses possibilités créatives du fait de cette division.

               Dans tous les pays de l’Est, la propriété privée a été nationalisée et la bourgeoisie, en tant que couche sociale, a été exterminée et remplacée par cette nouvelle couche bureaucratique, à savoir le parti révolutionnaire. D’un point de vue plus profond, les rapports de production sont restés des rapports d’exploitation.

               Le recrutement de la nouvelle classe bureaucratique parmi les membres du parti communiste permet une répartition des têtes dirigeantes parmi toutes les structures sociales existantes, les assemblées souveraines, les organisations des masses, les postes politiques et économiques.

               L’espace public est totalement contrôlé de façon à ce que l’appareil bureaucratique soit partout et que rien ne lui échappe. Les régimes de l’Est constituent des systèmes de concentration nationale à vocation impériale, puisque l’objectif du socialisme dans un seul pays vise l’extension totale de l’institution bureaucratique de la société. Cette direction suppose la passivité des exécutants qui n’ont plus qu’un ensemble de tâches à réaliser. L’action humaine est niée dans son essence, puisque l’action suppose une spontanéité créatrice de la part des acteurs qui produit des résultats nouveaux et imprévisibles.

               Or, la bureaucratie veut contrôler et prévoir les résultats de production des exécutants, elle suppose une certaine homogénéité de la valeur de travail et de la productivité individuelle. Elle tente de calculer ce qui n’est pas entièrement calculable et sombre dans des incohérences et des absurdités économiques. Les gaspillages, les erreurs de contrôle révèlent qu’elle n’est pas capable d’assumer entièrement ce contrôle, parce qu’elle ne peut pas éliminer la composante humaine.

               La société bureaucratique n’est pas viable, elle est même absurde, puisque le manque d’information conduit à des décisions irrationnelles. Si on sépare les dirigeants des exécutants, on se coupe de l’information et on s’éloigne de la réalité productive tout en la planifiant de l’extérieur.

La bureaucratie est une forme de socialisation incohérente et vouée à l’échec car la séparation de la tête et du corps devient une monstruosité aberrante et impossible à maintenir, et c’est pourquoi des brèches au sein de cet appareil se font de plus en plus visibles.

Conclusion :

Le terme « bureaucratie » est un mot à plusieurs sens même si le plus souvent il est utilisé pour désigner l’administration de façon péjoratif. A travers l’analyse des organisations, nous pouvons voir que la bureaucratie n’est pas un aspect négatif de l’administration, elle est simplement une tentative de rentabilité à l’extrême correspondant à une organisation scientifique du travail. La bureaucratie au sens d’organisation administrative n’a simplement pas su s’adapter au changement de société, la société étant passée d’une société industrielle à une société de service.