Le
terme « Bureaucratie » est un terme complexe car derrière ce simple
mot se cache deux définitions au sens distinct mais pouvant être
complémentaire. Pour beaucoup de personne le terme « Bureaucratie »
est un synonyme péjoratif d’administration. Cette définition n’est pas
entièrement fausse, la bureaucratie est une forme d’organisation de
l’administration même si dans la théorie des organisations la bureaucratie est
là pour améliorer le système administratif. Le terme « bureaucratie »
désigne aussi une forme de pouvoir exercée par l’Etat et qui englobe la
bureaucratie au sens administratif.
Prononciation :
[byRokRasi]
Etymologie :
Le mot « bureaucratie »
est composé du mot latin bruna
(étoffe grossière de laine brune) et du verbe kratéein (être fort, puissant, dominer, exercer le pouvoir).
Définition :
Le terme
bureaucratie désigne deux notions distinctes :
- une organisation administrative
En sociologie, la bureaucratie désigne une organisation officielle
caractérisée par la division du travail, les procédures, la division des
responsabilités, une structure d’autorité hiérarchique et des relations
impersonnelles. Le terme a été vulgarisé par le sociologue et économiste
allemand Max Weber (1864 – 1920). Il s’applique à toute forme d’organisation,
bien qu’on l’associe surtout aux pouvoirs publics.
- une forme du pouvoir politique
Exercice autoritaire du pouvoir par un appareil administratif constitué
par l’Etat ou par un parti unique dans un contexte non démocratique. En
politique, la bureaucratie désigne une forme d’Etat où le pouvoir est exercé et
transmis par l’appareil administratif qui gomme la plupart des défauts et des
qualités individuelles et qui met en valeur celles de l’organisation.
Le terme « Bureaucratie » à travers l’histoire :
Au début du XIVème
siècle, il est utilisé pour indiquer le tapis sur lequel on fait des comptes et
par extension a fini par désigner la table où l’on fait les comptes et le lieu
où l’on fait les comptes. Progressivement, le mot s’est mis à nommer un
organisme fournissant des prestations d’intérêt général, soit un établissement,
une institution ou un service chargé de concevoir, de préparer, d’administrer
ou de contrôler un plan et enfin l’ensemble des professionnels en charges des
tâches administratives d’organisation et de contrôle. En 1764, le baron
Frédéric - Melchior de Grimm attribue la paternité du mot au physiocrate
Vincent de Gournay (1712 – 1759), qui faisait des bureaux une forme de pouvoir.
Mirabeau en fait usage un peu plus tard pour désigner le
département des finances qu’il considère réduit en bureaucratie. Cependant,
c’est seulement à partir de Hegel (1770 – 1831) que la bureaucratie se
constitue en tant que concept politique.
Le terme de bureaucratie dès ces premières utilisations ouvre des débats.
Les premières oppositions apparaissent avec Marx (1818 – 1883) qui redéfinit la
pensée de Hegel sur le sujet.
Hegel pour décrire l’Etat, le représente selon un schéma à trois niveaux
hiérarchiques. Au sommet, le pouvoir ; à la base, la société civile et
entre les deux, les relais administratifs qui constituent le rôle médian entre
les deux autres niveaux. Selon lui « l’Administration est l’esprit de
l’Etat ».
A cette description, Marx
réplique « La
Bureaucratie n’est pas l’esprit de l’Etat, mais son manque
d’esprit ». Marx transforme donc le terme d’Administration en Bureaucratie,
ce qui le transforme d’une qualification positive à une qualification négative.
Chez Marx, la bureaucratie est liée au pouvoir dont elle est l’instrument. Marx
élabore par la suite une théorie de l’Etat qui implique une critique de la
bureaucratie.
Le terme de bureaucratie est
aussi repris par la suite par d’autres personnalités tel que Lénine, Trotski,
Gramsci, Rosa Luxemburg… qui analysent le passage de la bureaucratie, conçue
comme un système de transmission à la bureaucratie considérée comme un système
de décision. En terme de structure, on ne distingue plus trois étages mais
deux. Les deux étages du sommet étant maintenant confondus.
Khrouchtchev, lui reste sur une
analyse à trois niveaux en précisant que la bureaucratie est un problème d’administration
et non un problème de pouvoir.
Un auteur, un point de vue, une définition :
Selon Max Weber : elle peut
être définie comme un système d’organisation fonctionnelle du travail et la
spécialisation des compétences. Elle ne concerne pas seulement l’administration
publique ; elle caractérise le fonctionnement des grandes organisations
privées dans les sociétés industrielles.
Selon Mintzberg : La
bureaucratie est la configuration idéale favorisant le contrôle de gestion
orienté vers les résultats, adaptée à un environnement stable mais complexe où
il faut déléguer les opérations à un personnel qualifié autonome capable de
traiter tous les éléments d’une situation en fonction d’une obligation de
résultats descriptibles avec précision sur un horizon à court terme.
Selon Karl Marx : La
bureaucratie se considère comme le but ultime de l’Etat. Les buts de l’Etat se
transforment en but des bureaux, et les buts des bureaux en but de l’Etat. La
bureaucratie devient un cercle dont personne ne peut s’échapper.
Selon Merton : La
bureaucratie permet de prévoir la conduite des autres et un système stable
d’attentes mutuelles est ainsi crée. De plus, ce formalisme facilite les
interactions entre les personnes quelles que soient leurs attitudes réelles. De
cette manière, le subordonné est protégé de l’arbitraire de son supérieur étant
donné qu’un ensemble de règles mutuellement reconnues régit les actions de l’un
et de l’autre.
Selon Kafka : Il s’agit d’un
système mécanisé. L’un des traits essentiels de la bureaucratie est qu’il est
difficile de savoir où, quand et comment on décide.
Selon Crozier : La
bureaucratie peut être abordée à travers le problème du changement dans les
organisations. Crozier met en évidence le conflit entre les deux objectifs
considérés comme contradictoire d’efficacité dans l’instant et de capacité
d’adaptation au changement. Les règles impersonnelles, la centralisation,
constituent des moyens bureaucratiques d’éviter des adaptations et des
changements. En effet, un système bureaucratique d’organisation est un système
d’organisation dans lequel existe le circuit « erreur – information –
corrections fonctionnelle » ou encore qu’une organisation bureaucratique
serait une organisation qui n’arrive pas à se corriger en fonction de ses
erreurs.
Le problème de la bureaucratie à travers l’analyse des
organisations :
L’élaboration du concept de
bureaucratie s’est effectuée en trois temps. Dans une première étape, Max Weber
insiste surtout sur la rationalité de l’organisation bureaucratique. Dans la
seconde étape, Merton met l’accent sur des processus de dysfonctionnement. Et
la troisième étape d’après les thèses de Whyte et de Riesman constitue un
retour à Weber.
Selon Max Weber, la bureaucratie
est un instrument de rationalisation dont se dotent les organisations. Il
définit le type idéal de la bureaucratie qui comporte trois traits
essentiels :
- L’impersonnalité des règles, la règle exprime la manière dont le responsable aurait pris la décision. La règle est appliquée par les fonctionnaires de manière abstraite et impersonnelle.
- Le caractère d’expert et de spécialité des fonctionnaires, le rôle de chaque fonctionnaire est bien défini, avec une forte spécialisation. Chaque poste possède un ressort de compétence (domaine de règle à appliquer et circonscription géographique ou symbolique).
- Un système hiérarchique contraignant impliquant subordination et contrôle, l’état veut éviter que les fonctionnaires soient corrompus. Il les contrôle fréquemment : inspection financière, inspection générale, commission de discipline.
A la suite de Max Weber, deux
courants s’opposent : d’un côté, la plupart des auteurs pensent que le
développement des organisations bureaucratiques correspond à l’avènement de la
rationalité dans le monde moderne et que la bureaucratisation est supérieure à
toutes les autres formes possibles d’organisation. De l’autre, beaucoup
d’auteur, souvent les mêmes, considèrent les organisations comme une mise en
marche vers l’esclavage de la race humaine.
Ce paradoxe est donc resté longtemps
en place, paralysant l’évolution de la pensée bureaucratique. Par la suite Robert
K. Merton sans rompre avec la pensée Wébérienne a analysé le phénomène
bureaucratique du point de vue des dysfonctions.
En reprenant l’idée de
l’idéal-type wébérien, Merton réalise une étude des dysfonctionnements de la
bureaucratie, là où Weber avait souligné une rationalité efficace. Par
ailleurs, son étude opte pour l’échelle globale : il essaye de cerner les
incidences de la bureaucratisation sur les gens qui la vive. Merton remarque
que plus une bureaucratisation tend à introduire une autorité proche de
l’idéal-type rationnel-légal, plus les dysfonctionnements et la routine en
paralysent le caractère rationalisant. Il trouve une explication dans
l’appropriation du modèle bureaucratique par les acteurs qui appliquent, sans
adaptation aucune, le droit et les règles formalisés à l’écrit. L’apport
principal de Merton est d’avoir introduit le coté négatif du concept de
fonction : la dysfonction – et par là, la dualité entre des phénomènes
explicites favorisant l’ajustement d’un système, et des phénomènes implicites
l’entravant.
Un autre apport est la distinction entre fonction
manifeste et fonction latente : la première amène une conséquence
attendue, la seconde une conséquence inattendue et attribuée à une autre
fonction que celle initialement assigné. Enfin, les travaux de Merton ont donné
lieu à pléthore d’étude empirique de qualité, sur des organisations de toutes
tailles, privée ou publique…, études ayant affiné les questions de transition
entre modèles traditionnels et bureaucratiques, de diversité des bureaucraties,
de légitimation…
Par la suite, Philip Selznick
insiste sur la nécessaire légitimation de l’action de l’organisation auprès de
ses membres et de son environnement. Son analyse prend réellement la suite de
celle de Merton : il valide le concept de dysfonctions dans ses études,
mais montre qu’elles ne doivent pas leurs existences qu’à la multiplication des
règlements et à l’assimilation d’un schéma de pensée bureaucratique.
D’après Selznick, une grande part des dysfonctionnements est dûe à
l’inévitable spécialisation des activités : les acteurs tendent à se
focaliser sur les objectifs de leurs fonctions et de leurs groupes. Par ailleurs,
l’environnement extérieur exerce une pression importante, notamment à travers
la délégation d’activités à l’extérieur qui peuvent entraver la stratégie et
l’autonomie de l’entreprise. Travail repris par d’autres sociologues tels que Bendix,
Blau et Goudner qui sont considérés comme les fondateurs de la théorie des
« cercles vicieux bureaucratiques ».
Le cercle vicieux
bureaucratique est une des théories de Michel Crozier sur le changement dans la
bureaucratie, le changement par crises. C’est un processus cyclique en trois phases :
- Dans toute bureaucratie, il existe des zones d’incertitude. Ces zones d’incertitude constituent des marges de liberté pour les acteurs concernés. Les acteurs en usent pour accroître leur pouvoir. Le résultat n’est pas celui prévu par les règles, c’est un dysfonctionnement.
- Si les acteurs exagèrent, le dysfonctionnement devient insupportable aux autres acteurs. Il compromet l’atteinte des buts de l’organisation, il y a crise.
- Pour résoudre la crise, on élabore de nouvelles règles, plus compliquées.
Cependant, bien que l’analyse en
termes de dysfonctions et des cercles vicieux bureaucratiques constituent un
socle théorique de l’analyse des organisations bureaucratiques, cette analyse
reste pour beaucoup de sociologues « statique » d’où la nécessité
d’une réflexion sur les problèmes de changement dans une organisation
bureaucratique à travers la notion de la stratégie de l’acteur et du système bureaucratique de l’organisation.
Pour cela, M. Crozier propose
d’étudier les caractéristiques de la bureaucratie non pas comme étant des
dysfonctions mais comme des objets rationnels d’un système. Ainsi à travers
l’étude de deux cas, il a dégagé quatre traits essentiels de ce qu’il appelle
« un système d’organisation bureaucratique » :
- Le développement des règles impersonnelles assurant indépendance et sécurité au fonctionnaire mais aussi son isolement ;
- La centralisation des décisions pour éliminer tout pouvoir discrétionnaire ;
- L’isolement de chaque catégorie professionnelle et la pression du groupe sur l’individu ;
- Le développement de pouvoir parallèle autour des zones d’incertitudes.
Selon Crozier, un système bureaucratique d’organisation est un système où
le processus de correction des actions fonctionne mal, c’est un système qui ne
sait pas se corriger. On est typiquement dans un modèle de cercles vicieux où
la rigidité des tâches et l’isolement des catégories professionnelles
provoquent des problèmes dont les individus vont se servir pour accroître leur
pouvoir, cette position entraîne des frustrations et des pressions qui
elles-mêmes suscitent l’édiction de nouvelles règles et le renforcement de la
centralisation.
A travers ces différentes
variantes, nous pouvons constater que les problèmes de bureaucratie sont ceux
de l’organisation prise en un sens qui déborde largement la notion
d’administration. Selon G. Friedmann, la notion d’organisation ne concerne pas
un secteur particulier et délimité de la vie sociale. Elle s’applique à
l’ensemble des secteurs d’activité.
Verbatim :
Citation et Idée
sur la Bureaucratie :
- La bureaucratie n’est que paperasserie, c’est-à-dire lenteur, inefficacité et rigidité.
- La bureaucratie est un centre de coût, où il y a peu de services en retour des taxes et impôts que l’on paye.
- C’est un organisme trop réglementé.
- C’est un service qui abuse de son pouvoir discrétionnaire. Trop soumis à l’autorité ou à l’influence des politiciens élus.
- La bureaucratie fait un usage excessif des formulaires et des procédures de validation, ce qui ralentit les démarches administratives.
- La bureaucratie équivaut à inefficacité, paresse et dépense inutile.
- Bureaucratie. Le moyen le plus rationnel que l’on connaisse pour exercer un contrôle impératif sur des êtres humains. [Max Weber]
- Chaque révolution s’évapore en laissant seulement derrière elle le dépôt d’une nouvelle bureaucratie. [Franz Kafka]
Illustration : Le cas politique de la bureaucratie en U.R.S.S. :
En 1949, le régime soviétique différait des économies occidentales
uniquement du point de vue de l’intensité du système bureaucratique.
L’opposition entre le régime soviétique et l’Ouest n’est pas une opposition de
nature, mais une de forme, puisque l’U.R.S.S. est une tentative d’institution bureaucratique
totale, alors que les régimes
occidentaux ne représentent que des bureaucraties fragmentées, des systèmes
concentrationnaires inachevés.
Le régime social russe permet de dégager ce qui menace les pays de
l’Ouest, dans leur course effrénée à la centralisation du pouvoir économique et
politique. Le régime social de l’U.R.S.S., des pays de l’Est à l’époque, et
celui de la Chine
décrit un « capitalisme bureaucratique total » alors que les pays
industrialisés d’Occident illustrent un « capitalisme bureaucratique
fragmenté ». La bureaucratie est interprétable comme le produit organique
de la concentration du capital, qui présuppose un arsenal de contrôle des
tâches.
A l’Est, l’Etat fixe les normes de la production, la société
bureaucratique fait un partage net entre une nouvelle couche d’exploitants qui
concentre le pouvoir économique et politique et les exécutants devant réaliser
la production définie. Les acteurs n’ont plus de marge de manœuvre, leur action
ne crée rien, puisque les dirigeants prévoient le résultat de cette action et
misent dessus. Le système concentrationnaire est une séparation complète entre
direction et exécution, il désarticule le corps social, puisque la tête
commande en dehors du corps qu’elle dirige.
Cette coupure entre direction et
exécution est totalement consommée dans le régime social de la Russie , où la nouvelle
couche sociale créée concentre tous les pouvoirs. Cette couche sociale sépare
le mouvement ouvrier en séparant le prolétariat du parti révolutionnaire qui
assume la direction. Le principe de la division du travail, propre au
capitalisme bureaucratique est reconduit de manière totale. Le mouvement
ouvrier n’a ainsi aucune prise sur le pouvoir politique et économique.
Le système concentrationnaire
fonctionne selon le principe de cloisonnement des exécutants, la vie est
assumée uniquement par la tête qui prétend la diriger. Le monopole
bureaucratique est en fait un monopole de conscience, une appropriation
négative de cette conscience qui, du même coup, dilapide ses possibilités
créatives du fait de cette division.
Dans tous les pays de l’Est, la
propriété privée a été nationalisée et la bourgeoisie, en tant que couche
sociale, a été exterminée et remplacée par cette nouvelle couche
bureaucratique, à savoir le parti révolutionnaire. D’un point de vue plus
profond, les rapports de production sont restés des rapports d’exploitation.
Le recrutement de la nouvelle
classe bureaucratique parmi les membres du parti communiste permet une
répartition des têtes dirigeantes parmi toutes les structures sociales
existantes, les assemblées souveraines, les organisations des masses, les
postes politiques et économiques.
L’espace public est totalement
contrôlé de façon à ce que l’appareil bureaucratique soit partout et que rien
ne lui échappe. Les régimes de l’Est constituent des systèmes de concentration
nationale à vocation impériale, puisque l’objectif du socialisme dans un seul
pays vise l’extension totale de l’institution bureaucratique de la société.
Cette direction suppose la passivité des exécutants qui n’ont plus qu’un
ensemble de tâches à réaliser. L’action humaine est niée dans son essence,
puisque l’action suppose une spontanéité créatrice de la part des acteurs qui
produit des résultats nouveaux et imprévisibles.
Or, la bureaucratie veut contrôler
et prévoir les résultats de production des exécutants, elle suppose une
certaine homogénéité de la valeur de travail et de la productivité
individuelle. Elle tente de calculer ce qui n’est pas entièrement calculable et
sombre dans des incohérences et des absurdités économiques. Les gaspillages, les
erreurs de contrôle révèlent qu’elle n’est pas capable d’assumer entièrement ce
contrôle, parce qu’elle ne peut pas éliminer la composante humaine.
La société bureaucratique n’est
pas viable, elle est même absurde, puisque le manque d’information conduit à
des décisions irrationnelles. Si on sépare les dirigeants des exécutants, on se
coupe de l’information et on s’éloigne de la réalité productive tout en la
planifiant de l’extérieur.
La bureaucratie est une forme de socialisation incohérente et vouée à
l’échec car la séparation de la tête et du corps devient une monstruosité
aberrante et impossible à maintenir, et c’est pourquoi des brèches au sein de
cet appareil se font de plus en plus visibles.
Conclusion :
Le terme « bureaucratie » est un mot à plusieurs sens même si
le plus souvent il est utilisé pour désigner l’administration de façon
péjoratif. A travers l’analyse des organisations, nous pouvons voir que la
bureaucratie n’est pas un aspect négatif de l’administration, elle est
simplement une tentative de rentabilité à l’extrême correspondant à une
organisation scientifique du travail. La bureaucratie au sens d’organisation
administrative n’a simplement pas su s’adapter au changement de société, la
société étant passée d’une société industrielle à une société de service.